13 juli 2017 | Publicatie
Door: Evelien Braad

De nieuwe Ladder, maar dan zonder treden

De op 1 oktober 2012 in werking getreden Ladder voor duurzame verstedelijking heeft geleid tot een veelheid aan jurisprudentie. In de praktijk bleek toepassing van de Ladder lastig en uit een onderzoek van het Planbureau voor Leefomgeving bleek dat de ladder in ruim 70% van de onderzochte plannen niet expliciet was toepast. In samenspraak met de praktijk heeft de wetgever gewerkt aan oplossingen voor de knelpunten waar in de praktijk tegenaan werd gelopen.

Per 1 juli 2017 is de nieuwe Ladder in werking getreden. De belangrijkste wijzigingen zijn:

1. De begrippen ‘actuele’ en ‘regionale’ komen in de nieuwe ladder niet meer terug;
2. De nieuwe ladder verliest haar treden;
3. Ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied vragen een uitgebreide motiveringsplicht;
4. Bij uitwerkings- en wijzigingsplannen Laddertoets doorschuiven naar vaststelling wijzigings- of uitwerkingsplan.

Hieronder volgt een korte uitleg van een aantal van deze wijzigingen.

Behoefte
Zowel voor ontwikkelingen binnen als buiten bestaand stedelijk gebied blijft het van belang dat de behoefte wordt onderbouwd. De behoefte aan een stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied moet in de toelichting worden gemotiveerd. De motivering van de behoefte aan die ontwikkeling moet worden geplaatst in het licht van de goede ruimtelijke ordening en met het oog op het tegengaan van ongewenste leegstand en het stimuleren van zorgvuldig ruimtegebruik. De behoefte moet worden onderbouwd en afgewogen op het niveau van het verzorgingsgebied van de ontwikkeling. De aard en de omvang van de ontwikkeling zijn dan ook bepalend voor de reikwijdte van de beschrijving van en het overleg over de behoefte. Iedere nieuwe stedelijke ontwikkeling vraagt dus om een gedegen en passende onderbouwing.

Buiten bestaand stedelijk gebied
Het uitgangspunt van de gewijzigde ladder is dat ten behoeve van zorgvuldig ruimtegebruik een nieuwe stedelijke ontwikkeling in beginsel binnen bestaand stedelijk gebied wordt gerealiseerd.
Wanneer een stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt buiten bestaand stedelijk gebied dan moet dat nadrukkelijk worden gemotiveerd in de plantoelichting. Gemotiveerd moet worden waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. De wetgever geeft hierover aan dat de beschikbaarheiden de geschiktheid van ontwikkelingsmogelijkheden daarbij een rol spelen.

Geen Ladder meer
De drie treden van de Ladder zijn komen te vervallen. De eerste twee treden zijn samengevoegd en de derde trede over de passende ontsluiting bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied is komen te vervallen.

Verschuiving wijzigings-uitwerkingsplan
Met de wijziging wordt de gemeente de mogelijkheid geboden om de Laddertoets door te schuiven naar het wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht. De vraag is uiteraard welke gevolgen dit heeft voor de omvang van de harde plancapaciteit. Wanneer voor het moederplan (met daarin de wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht) niet is getoetst aan de Ladder moet je de wijzigingsbevoegdheid of het uitwerkingsplan dan wel beschouwen als harde plancapaciteit voor een andere stedelijke ontwikkeling? In de Nota van Toelichting geeft de wetgever hierover aan dat de verschuiving ertoe leidt dat zolang géén uitwerkingsplan of wijzigingsplan is vastgesteld de locatie géén onderdeel zal uitmaken van het aanbod/de planologische voorraad bij Laddertoets voor andere locaties en dus geen harde plancapaciteit zij is.

Belangrijk is om te realiseren of ongeacht de doorschuifmogelijkheid nog steeds moet worden voldaan aan artikel 3.1.6 Bro. De uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan dat voorziet in een wijzigings-of uitwerkingsplan mag in het moederplan wel globaler worden gemotiveerd. De onderzoeklasten kunnen daardoor ook worden verminderd.

Uitleg begrip stedelijke ontwikkeling
Vanuit de praktijk was ook veel vraag naar uitleg en duidelijkheid over de reikwijdte van het begrip stedelijke ontwikkeling.

Opnieuw kiest de wetgever ervoor om geen ondergrenzen te geven. Dit heeft te maken met het feit dat of een ontwikkeling moet worden gezien als een stedelijke ontwikkeling afhangt van de aard en omvang van de voorgenomen stedelijke ontwikkeling in relatie tot de omgeving. Het is aan het bestuursorgaan te beoordelen en te motiveren of de Ladder van toepassing is op de ontwikkeling.

Belangrijk is voorts de handreiking van de wetgever dat ontwikkelingen en regelingen die géén extra verstedelijking mogelijk maken, maar juist bebouwing reduceren of verplaatsen (zoals de Ruimte voor Ruimteregeling), in ieder geval géén stedelijke ontwikkeling zijn.

Overgangsrecht
Tot slot is nog van belang dat in de wijziging Besluit ruimtelijke ordening geen overgangsrecht is opgenomen. Wanneer in geval van een nieuwe stedelijke ontwikkeling gebruik is gemaakt van de oude laddersystematiek dan is daarmee voldaan aan de nieuwe Ladder die geldt per 1 juli 2017. Overgangsrecht is dus niet nodig.

Conclusie
De hoop is dat de gewijzigde ladder minder onduidelijkheid oplevert. Hopelijk zal de ladder daardoor beter door overheden kunnen en worden toegepast zonder dat dit afdoet aan de effectiviteit van het instrument.

Met de gewijzige Ladder wordt gelijk vooruit gelopen op de komst van de Omgevingswet en de bijbehorende algemene maatregelen van bestuur. De Ladder zal in de Omgevingswet worden opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. De formulering zal worden aangepast, maar de strekking zal hetzelfde blijven.

Meer informatie?
Heeft u vragen over de nieuwe Ladder? Neem dan vrijblijvend contact op met mr. Evelien Braad via telefoonnummer 0172 - 503250 of per e-mail: ebraad@lagrolaw.nl.