9 juli 2018

Geen toebedeling van schaarse rechten in ruimtelijke besluiten

Op 6 juni 2018 heeft staatsraad-advocaat generaal Widdershoven op verzoek van de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zich in een conclusie uitgelaten over de vraag of bij een ruimtelijk plan of een omgevingsvergunning zogenaamde schaarse publieke rechten worden verdeeld en zo ja, onder welke omstandigheden.

Feiten
Aanleiding voor de conclusie waren de besluiten tot vaststelling respectievelijk wijziging van het rijksinpassingsplan ‘Windpark Zeewolde’ van 14 augustus 2017 en 2 maart 2018 van (thans) de minister van Economische Zaken en Klimaat en (thans) de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Het rijksinpassingsplan voorziet in de planologische regeling voor de bouw van 91 nieuwe windturbines en de sanering van 221 windturbines in Flevoland. In het plan is bepaald dat de benodigde omgevingsvergunning voor het bouwen van een windturbine alléén wordt verleend indien de aanvrager bij zijn aanvraag aantoont dat de windturbines, die zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze planregels, op de in de bijlage genoemde datum zijn verwijderd. Als niet op de genoemde data aan de saneringsverplichting is voldaan, is het verboden bepaalde windturbines in gebruik te hebben. Hieruit volgt dat het de bedoeling is dat het gehele project door slechts één initiatiefnemer wordt uitgevoerd.
Uiteindelijk is voor het project een omgevingsvergunning verleend aan Windpark Zeewolde B.V.

De eigenaren van de omliggende percelen en de eigenaren van de bestaande windturbines hebben bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning en stellen dat de procedure niet transparant is omdat zij niet in de gelegenheid zijn gesteld om (een deel van) het project uit te voeren.

Verzoek om conclusie
De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad-advocaat generaal Widdershoven verzocht een conclusie te nemen en daarin in te gaan op de vraag of, en zo ja onder welke omstandigheden, bij een ruimtelijk plan of een omgevingsvergunning zogenaamde schaarse publieke rechten worden verdeeld.

Conclusie staatsraad-advocaat generaal
Staatsraad-advocaat generaal Widdershoven heeft een uitvoerige conclusie genomen. Het voert te ver om de volledige inhoud van de conclusie in dit artikel te behandelen.
De conclusie luidt echter dat volgens Widdershoven een ruimtelijk besluit, zijnde een bestemmingsplan, een provinciaal of rijksinpassingsplan en een provinciale ruimtelijke verordening, geen besluiten zijn die schaarse rechten toebedelen. Wel kunnen zij het gebruik van de gronden territoriaal en kwantitatief beperken. Datzelfde geldt in de regel voor omgevingsvergunningen.
Omgevingsvergunning kunnen in de regel namelijk alleen worden aangevraagd door degene die ook kan beschikken over de grond waarop het project moet worden gerealiseerd. Dit houdt in dat voor een vergunning meestal niet méér gegadigden zijn dan er vergunningen zijn. Het is in dat geval de locatie die beperkt beschikbaar is, niet het aantal vergunningen.
Ook de omgevingsvergunning die aan Windpark Zeewolde B.V. is verleend, is om deze reden geen besluit dat een schaars recht toebedeelt. Voor de verlening ervan gelden dus géén bijzondere verdelingsregels.

Widdershoven merkt op dat in bijzondere situaties een omgevingsvergunning wel een besluit kan zijn dat schaarse rechten toebedeelt. Het gaat dan om de volgende situaties:

  • de situatie dat een maximumstelsel voor de verlening van vergunningen zodanig is vormgegeven dat voor een vergunning tot bouwen of een buitenplanse vergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan meer gegadigden kunnen zijn dan vergunningen;
  • de situatie dat er een hoge mate van verbondenheid is tussen een omgevingsvergunning voor binnen- of buitenplanse afwijking van een bestemmingsplan en een schaarse exploitatievergunning;

  • de situatie dat de wijzigingsbevoegdheid wordt gebruikt om de door de wet gemaximaliseerde milieugebruiksruimte te verdelen over meer gegadigden.

Wanneer één van deze situaties zich voordoet, moet het bevoegd gezag voorafgaand aan de procedure een passende mate van openbaarheid garanderen met betrekking tot de beschikbaarheid van de vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de verdelingscriteria. De vergunning moet soms wel, maar meestal niet tijdelijk worden verleend.

Vervolg
De conclusie van de staatsraad-advocaat generaal is niet bindend en dient ‘slechts’ als advies aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Partijen krijgen nu eerst de gelegenheid om schriftelijk te reageren op de conclusie. Daarna zal de Afdeling in deze zaak uitspraak doen.
Wanneer de Afdeling de conclusie overneemt, hoeft er voor het nemen van ruimtelijke besluiten in principe niet veel te veranderen omdat het uitgangspunt blijft dat bij een ruimtelijk besluit geen schaarse rechten worden verdeeld.
Uit de conclusie volgt echter dat in sommige (uitzonderlijke) situaties wel sprake kan zijn van toedeling van schaarse rechten. Voor een ieder die te maken heeft met ruimtelijke plannen, is het daarom goed om de uitkomsten van deze procedure in de gaten te houden.
Uiteraard houden wij u op de hoogte over het vervolg.

Heeft u vragen over deze nieuwe lijn van de Afdeling? Neemt u gerust vrijblijvend contact op met mr. Evelien Braad via ebraad@lagrolaw.nl of via 0172-503250.